مرکز پژوهش‌ها: طرح جایگزین صیانت با نظام حکمرانی فضای مجازی کارآمد سازگاری ندارد
نهم آذر ماه سال جاری بعد از اعتراض‌های فراوان از سمت کاربران و کسب‌وکارها به طرح صیانت از حقوق کاربران در فضای مجازی و بررسی آن در کمیسیون مشترک این طرح، در نهایت این کمیسیون تصمیم گرفت که طرح صیانت را که در تیر ماه منتشر شده بود، برای بررسی با حضور کارشناسان و کسب‌وکارها در اختیار مرکز پژوهش‌های مجلس بگذارد. پس از این کار در ابتدای دی ماه مرکز پژوهش‌های مجلس، طرح صیانت از کاربران در فضای مجازی را دارای ایرادهای بی‌شمار و مغایر با قانون اساسی دانست و خواستار زمان بیشتری برای اصلاح این طرح شد. اعضای کمیسیون مشترک بررسی طرح صیانت نسبت به این اظهار نظر مرکز پژوهش‌ها بسیار دلخور شده و اعلام کردند که مرکز پژوهش‌ها نباید به این شیوه و به‌صورت عمومی نظرش را در مورد این طرح بازگو می‌کرد.
در ادامه ششم دی ماه کمیسیون مشترک بررسی طرح صیانت، خبر از نسخه جدید این طرح با نام «نظام تنظیم مقررات خدمات در فضای مجازی» داد. طرح نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی از یک نسخه مشترک بین طرح صیانت از کاربران مجلس در تیرماه و طرح پیشنهادی وزارت ارتباطات تشکیل شده است. تنها تغییر بزرگ طرح جدید علاوه بر تغییر اسم، حذف مسدودسازی سرویس‌های خارجی است. پس از انتشار این طرح که به طرح ۵ دی ماه هم مشهور است، نسخه جدید با رأی‌گیری در کمیسیون مشترک این طرح، برای بررسی بیشتر به مدت ۲۰ روز به مرکز پژوهش‌های مجلس سپرده شد.
بعد از پایان این زمان، مرکز پژوهش‌ها با توجه به انتقاد‌های تند نمایندگان کمیسیون مشترک بررسی طرح صیانت از ابزار نظر و انتشار اشکالات طرح به صورت عمومی، این بار هفته گذشته نظرات خود در مورد طرح را با مهر محرمانه در اختیار کمیسیون مشترک گذاشت. حالا یک هفته از انتشار محرمانه گزارش مرکز پژوهش‌ها از طرح نظام تنظیم مقررات خدمات در فضای مجازی می‌گذرد و نسخه این گزارش شب گذشته بعد از توییت مجتبی توانگر، نماینده مجلس و رئیس کمیته اقتصاد انرژی و اقتصاد دیجیتال مجلس، در برخی کانال‌های تلگرام منتشر شده است. توانگر در توییت خود با اشاره به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره نسخه جدید طرح صیانت، یعنی نظام تنظیم مقررات خدمات در فضای مجازی نوشته است:
نسخه جدید طرح صیانت یا نسخه ۵ دی ضمن تأکید بر ضرورت حکمرانی و قانون‌گذاری گفته است طرح فعلی در تعارض با دستور رهبر انقلاب در تشکیل شورای عالی فضای مجازی و مخالف اصول متعدد قانون اساسی است و قابلیت اجرا و تصویب در مجلس را ندارد.
اظهارات توانگر در حالی مطرح می‌شود که طبق گزارش‌های منتشرشده در جلسه بعدی کمیسیون مشترک بررسی طرح صیانت، قرار شده که نظام تنظیم مقررات خدمات در فضای مجازی مورد بررسی قرار بگیرد.
در گزارش محرمانه مرکز پژوهش‌ها در مورد نظام تنظیم مقررات و خدمات در فضای مجازی که به بیرون هم درز کرده، ابتدا تاریخچه طرح صیانت از کاربران در فضای مجازی، تاریخچه این طرح و اتفاق‌هایی که برای آن رخ داده، بازگو شده است.
بر اساس این گزارش فاش‌شده، گزارش مرکز پژوهش‌ها در مورد طرح نسخه ۵ دی، به ابعاد مختلف طرح از منظرهای حقوقی، حکمرانی، سیاسی و امنیتی، اقتصادی و فناوری پرداخته است.
نادیده گرفتن جایگاه شورای عالی فضای مجازی
در زمینه حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس، ضرورت ضابطه‌‌مند شدن و ساماندهی حکمرانی فضای مجازی و اهمیت بالای آن از حیث دغدغه‌های اجتماعی، فرهنگی، امنیتی، دفاعی، اقتصادی و سیاسی را بر همگان مبرهن دانسته است. بااین‌حال این مرکز معتقد است که در طرح ۵ دی ، گذشته از بی‌توجهی به احکام ابلاغی از سوی مقام رهبری، توجه به اقتضائات حقوقی جمهوری اسلامی ایران به مثابه چارچوب اصلی باید مورد توجه قرار گیرد که طبق نظر مرکز پژوهش‌ها این امر مهم در پیش‌نویس طرح مغفول مانده است.
به نظر می‌رسد از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در این طرح سعی شده اختیارات شورای عالی فضای مجازی که به دستور مقام رهبری اختیارات کافی برای سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری، هماهنگی، مدیریت کلان، برنامه‌ریزی و نظارت کارآمد و روزآمد بر عرصه‌های فضای مجازی نادیده گرفته شود. در این گزارش تأکید شده که با توجه به اختیارات کافی شورا و مرکز ملی فضای مجازی و همچنین ورود شورای عالی فضای مجازی به موضوع تنظیم و ایجاد «کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی» و تعیین وظایف آن، ورود مجلس به این حوزه و اصلاح صلاحیت‌ها یا الحاق موارد جدید به آن، مغایر اصل ۵۷ بوده و بر خلاف نظام اداری صحیح مصر در بند ۱۰ اصل ۳ قانون اساسی است. به باور کارشناسان مرکز پژوهش‌ها ورود قانون‌گذار به صلاحیت‌ها و وظایف کمیسیون یاد شده، می‌تواند موجب ایجاد محدودیت در اتخاد راهکارهای دیگر به منظور دستیابی به اهداف و مسئولیت‌های شورای عالی فضای مجازی شود.
در این گزارش به اظهارات نمایندگان مختلف به رهاشدگی در فضای مجازی اشاره شده؛ اما منظور از این رهاشدگی روشن نیست. در ادامه گزارش با ذکر مثالی نوشته شده که مشخص نیست منشأ رها‌بودگی در فضای مجازی را در کدام یک از موارد زیر باید جست‌وجو کرد:
- آیا مشکل فضای مجازی نبود احکام قانونی کافی یا مناسب است؟
- آیا مشکل فضای مجازی نبود پشتوانه قانونی برای مقررات موجود است؟
- آیا مشکل فضای مجازی تعدد، تداخل و تعارض تنظیم‌گران است؟
- آیا مشکل فضای مجازی ضعف جایگاه قانونی شورای عالی یا فقدان ضمانت اجرا برای مصوبات آن است؟
- آیا مشکل فضای مجازی نبود عزم لازم در مجریان برای اجرای قانون است؟
- آیا مشکل فضای مجازی تشدید سیاست‌زدگی در حوزه فضای مجازی و تلقی جناحی از آن است؟
بر اساس باور نویسندگان این گزارش، درپای تمام یا برخی از این فرضیه‌ها به نحوی در طرح دیده می‌شود. بنابراین اینکه یکی از این عوامل شناسایی شود یا مجموعه آن‌ها به‌عنوان منشأ ذکر شود، محل تردید است و نیاز به تبیین و پذیرش کارشناسانه دارد. مرکز پژوهش‌ها با بررسی طرح ۵ دی اعلام کرده است که در این طرح جایگاه شورای عالی فضای مجازی مشخص نیست. همچنین تبیین نشده که کمیسیون عالی با چه متر و معیاری تنظیم‌گران را تعیین خواهد کرد. همچنین علاوه بر این نکات چگونگی وضع محتوای مقررات لازم برای تنظیم‌گری فضای مجازی نیز روشن نیست. طبق آنچه در این گزارش آمده این ابهام‌ها اجازه نمی‌دهد کاربران یا ارائه‌دهندگان خدمات در صورت لزوم بتوانند با قانون علیه تنظیم‌گران یا کمیسیون اقامه دعوی کنند.
در این گزارش در بخش حقوقی تأکید شده که این ابهام‌ها و تناقض‌ها نشان می‌دهد طرح فاقد پشتیبانی لازم است که بتوان از آن انتظار دستیابی به یک الگوی حکمرانی داشت.
نبود ساختار و هویت بین‌المللی در مواجه با سرویس‌های خارجی
در قسمت دوم گزارش طرح از منظر ابعاد سیاسی و امنیتی مورد بررسی قرار گرفته است. در زمینه امنیت سایبری این گزارش به این موضوع اشاره کرده که نظام پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری نهادها و وزارتخانه‌های مختلف در موضوع رها‌بودگی فضای مجازی وجود ندارد. از سوی دیگر هرگونه تلاشی در این زمینه، باید مبتنی‌بر استعداد و توان کنونی فضای اداری کشور و متناسب با مواد قانون اساسی و همچنین وظایف و اختیارهای نهادها و دستگاه‌های مختلف انتصابی و انتخابی صورت گیرد. بر اساس تحلیل مرکز پژوهش‌ها، این موارد مهم در طراحی این طرح که به‌دنبال انقلابی در همه نظم‌ها و نظام‌های پیشین بوده، دیده نشده است.
در ادامه در این بخش به دیپلماسی سایبری اشاره شده است. در گام اول به تکالیف و رعایت قوانینی در مورد متعهدسازی پلتفرم‌های خارجی اشاره و تأکید شده که با توجه به ورود ملاحظات سیاسی در حکمرانی پلتفرمی هرگونه مذاکره با صاحبان پلتفرم‌های خارجی باید مبتنی بر امکانات و شرایط موجود باشد. کارشناسانی که این گزارش را نوشته‌اند، تأکید کرده‌اند که نباید تصور کرد که پلتفرم‌های خارجی موظف به رعایت قواعدی هستند که ایران تعیین می‌کند.
در این زمینه آمده است:
مسئله اصلی این نیست که این پلتفرم‌ها می‌پذیرند در ایران فعالیت داشته باشند یا خیر؛ بلکه موضوع این است که در حیطه دیپلماسی سایبری ایران جز یک کارگروه در وزارت خارجه هیچ ساختار و هویتی برای این مواجه با حاکمیت پلتفرمی تعریف نکرده است و چه بسا باید گفت این طرح نیز به این موضوع حساس و اساسی توجه لازم را نداشته است.
طرحی که مانع عملیاتی شدن خدمات شبکه ملی اطلاعات است
ابهام‌هایی که در ادامه برای این طرح به آن اشاره شده، ابهام در حوزه اقتصادی است. در این بخش به نقاط ضعف اقتصادی اشاره شده که عبارت‌اند از:
- ناامنی پایدار در اقتصاد دیجیتال با ارائه اختیارهای متعدد سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و اجرا به کمیسین و تنظیم‌گرهای مربوطه
- فرصت‌زدایی از امکان جهش اقتصادی دوره کرونا در حوزه اقتصاد دیجیتال به دلیل ایجاد فضای ابهام و نگرانی از آینده
- ایجاد مخاطرات جدی در حوزه اشتغال به دلیل سهم بالای مشاغل خرد و خدماتتی در سال‌های اخیر در بستر فضای مجازی
- ایجاد محدودیت‌های اقتصادی برای پلتفرم‌ها، کاربران و کسب‌وکارها و ایجاد سردرگمی برای کسب‌وکارها در اخذ مجوزهای لازم
- افزایش بار دیوان‌سالارانه اخذ مجوز به‌عنوان مانعی برای ایجاد و توسعه کسب‌وکارها در حوزه خدمات پایه
در نهایت گزارش مرکز پژوهش‌ها، طرح ۵ دی را مانعی جدی برای تحقق برخی اهداف عملیاتی خدمات کاربردی شبکه ملی اطلاعات مندرج در بند ۲-۲-۲ مصوبه جلسه ۶۶ شورای عالی فضای مجازی باشد.
طبق آنچه در این مصوبه آمده اهدافی مانند دستیابی به سهم ۱۰ درصدی اقتصاد دیجیتال از اقتصاد کشور، افزایش سهم خرده‌فروشی الکترونیکی به میزان ۱۰ درصد از کل بازار خرده‌فروشی کشور، رسیدن مجموع سرمایه‌گذاری صندوق‌های جسورانه به معادل ۲۰۰ میلیون یورو در سال، ایجاد حداقل دو سکوی ارائه خدمت (پلتفرم) با سهم ۲۰ درصدی از کاربران منطقه و دارای بازار جهانی برای خدمات کاربردی ذکر شده است. به نظر می‌رسد طرح ۵ دی نه‌تنها در موارد متعدد برای تحقق این اهداف کمکی نمی‌کند، بلکه موانع بیشتری در مسیر تحقق این اهداف ایجاد می‌کند.
مشکلات تنظیم‌گران و قانون‌گذاران
کارشناسان مرکز پژوهش‌ها نسخه ۵ دی (نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی) را در مقایسه با نسخه اصلی طرح صیانت از کاربران در فضای مجازی که تیرماه منتشر شد، با پیشرفتی محسوس همراه می‌دانند؛ اما تأکید می‌کنند که همچنان عنوان طرح و مواد گویای یکدیگر نیستند.
همچنین طبق این گزارش تنظیم‌گری برای اطمینان از احقاق حقوق افراد و اجرای مسئولیت‌ها توسط اشخاص موضوع قانون صورت می‌گیرد. نکته جالب دیگری که در این بخش به آن اشاره شده این است که:
تنظیم‌گری برای حوزه‌ها و فناوری‌های جدید انجام نمی‌شود؛ بلکه همان‌طور که در قسمت تعاریف نیز ذکر شده، تنظیم‌گری برای اطمینان از احقاق حقوق افراد و اجرای مسئولیت‌ها توسط اشخاص موضوع قانون صورت می‌گیرد. هنگامی که قوانین پایه‌ای مانند مقررات لازم توسط مرجع صلاحیت‌دار برای «حفاظت از داده‌ها و حریم خصوصی» به تصویب نرسیده باشند، عملاً تنظیم‌گری بدون قانونی که دایره تکالیف و عمل تنظیم‌گر را مشخص کرده باشد قابل انجام نیست.
آنطور که نویسندگان این گزارش به آن اعتقاد دارند زمانی پس از تصویب قوانین حکمرانی فضای مجازی، حفاظت از داده‌ها و حقوق اشخاص موضوع داده‌ها، حفاظت و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر شامل کودکان، سالمندان، شکاف دیجیتالی، موضوع‌های پیشگیری از جرائم سایبری و دفاع سایبری شامل سرقت هویت و جعل، استنادپذیری ادله الکترونیکی در کشور است که موضوع‌های جدی تنظیم‌گری حوزه فاوا را از نظر حقوقی به رسمیت خواهد شناخت. در این زمینه در این گزارش آمده است:
زمانی که موضوع جدی برای تنظیم‌گری حقوقی صورت‌بندی نشده باشد، تنظیم‌گری معنایی ندارد و مفاد طرح نیز گویای اراده کلی در تنظیم‌گری نیست. به بیان دیگر، تنظیم‌گری مسئله واقعی این طرح نیست. تنظیم‌گری برای اطمینان بیشتر از اجرای قوانین دنبال می‌شود.
به باور کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و نمایندگان مجلس حاضر در جلسه بررسی طرح ۵ دی، در شرایطی که بازیگران حوزه از بلوغ و مسئولیت‌پذیری کافی برخوردار باشند یا به قدر کافی به بلوغ نرسیده باشند و در مراحل اولیه کار خودشان باشند، تنظیم‌گری ضرورتاً مزیتی اضافه نمی‌کند و ممکن است با افزایش بار مقررات دست‌وپاگیر و هزینه‌زایی برای ایجاد و تداوم کسب‌وکار عملاً ضد هدف قانون‌گذار عمل می‌کند.
و در نهایت جمع‌بندی
مرکز پژوهش‌های مجلس در پایان گزارش خود ضمن ارائه پیشنهاد‌هایی برای تغییر طرح ۵ دی اعلام کرده که این طرح درحال‌حاضر ابتدا با اصل ۵۷ قانون اساسی است و فارغ از این اشکال کلی، مواد طرح مغایر با اصول متعدد قانون اساسی است. از این رو ورود به جزئیات این طرح مستلزم رفع تعارض با قانون اساسی و در صورت ضرورت ورود مجلس به این موضوع در قالب طرح کنونی موارد زیر لازم است:
ورود مجلس به موضوع تنظیم‌گری در فضای مجازی نیازمند بازنگری در احکام مقام رهبری درباره وظایف شورای عالی فضای مجازی توسط ایشان است
به فرض اجازه دادن و پاسخ مثبت مقام رهبری، مصوبات مجلس به هرحال نباید مغایر شرع و قانون اساسی باشد. بنابراین اولا در صورت تشکیل هرگونه کمیسیون یا کارگروه به منظور تنظیم‌گری در حوزه فضای مجازی توسط قانون‌گذار، اگر چنانچه اعضای آن غیر از وزیر باشند نباید حق رای داشته یا اینکه اگر در کمیسون یا شورای یاد شده، وزیر عضو باشد ابلاغ و امضای آن با وزیر یا هیئت وزیران خواهد بود. همه ضوابط کلی مربوط به مسائل و ضرورت‌های این عرصه را مجلس وضع کرده و واگذاری آن به نهادی غیر مجلس نباشد. بنابراین هیئت‌هایی که در قانون پیش‌بینی می‌شود، به جای تصویب، ضوابط، مصوبات و مقررات موجود را پایش و موارد لازم برای تقنین یا بازنگری را حسب مورد به مجلس یا هیات وزیران پیشنهاد دهد.
نهایتاً، با عنایت به اینکه شورای عالی فضای مجازی که توسط رهبر تشکیل شده در سنوات گذشته با اهمال مسئولان امر به جایگاه واقعی مندرج در احکام ابالغی دست نیافته است و با توجه به رویکرد دولت سیزدهم در پیگیری اوامر رهبری، لازم است اول طرح پیشنهادی جایگاه این شورا تثبیت و مجلس در حوزه صالحیت کنونی خود ورود کرده و به بحث ضمانت اجراها بپردازد که امر منطبق بر قانون اساسی در اصل سی‌وششم است و ثانیاً ضمانت اجراهای کافی برای پیگیری امور مربوط به فضای مجازی توسط مجریان و تصمیم‌گیران در نظر گرفته شود که چون دوره‌های گذشته به امور محوله به اهمال‌کاری سپری نشود.
همچنین باید رئیس مجلس و رئیس کمیسیون فرهنگی به‌عنوان نمایندگان قوه مقننه در شورای عالی فضای مجازی منویات مجلس را با سازوکاری مناسب در شورای عالی فضای مجازی پیگیری کرده و آن قسمت از مفاد طرح پیشنهادی خود را که در صالحیت شورای عالی فضای مجازی است برای تصویب در شورا پیشنهاد دهند.
علاوه براین در مواردی که شورا تصویب قانونی در مجلس را (در خصوص ضمانت اجراها یا حقوق و تکالیفی که همپوشانی محتوایی در حقوق و تکالیف شهروندان در فضای حقیقی و مجازی دارد که در برخی موارد در صالحیت مجلس قرار می‌گیرد) پیشنهاد دهد، با اهتمام ویژه و به سرعت به سیاست‌های شورا را به صورت قانون برای مجریان تدارک کند؛ همان‌طورکه سایر نمایندگان قوا به‌عنوان عضو شورای عالی فضای مجازی چنین وظیفه‌ای را در قبال دستگاه‌های مربوط به حوزه صالحیت‌های خود دارند.
